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本文来源：上海档案信息网 发布日期：2015-04-01　　

民有所呼，我有所应——上海民生档案工作远程服务创新纪实

　　“民有所呼，我有所应，民有所求，我有所为”，近年来，上海档案部门不断创新服务机制，深化拓展民生档案远程服务内容，持续推出便民利民服务措施，使婚姻登记、计划生育、知青上山下乡、知青返城和知青子女回沪等五类档案“就地查询、跨馆出证、馆社联动、全市通办”，从“天方夜谭”式的大胆构想变为覆盖全市208个社区事务受理中心、惠及全市2300多万市民的真实体验。

　　不仅如此，普陀区、徐汇区等区县将民生档案利用服务的前台受理点延伸到了区民政局的婚姻收养登记中心、区房管局的档案信息中心、区残疾人联合会、区人口和计划生育委员会等专业涉民办事机构;杨浦区在各社区事务受理中心新增了再生育子女申请、学籍档案、收养档案、人才引进、私房翻建执照、劳动能力鉴定和工伤认定等7类民生档案查阅种类;长宁区则在查档过程中设置了为利用者拍摄“大头照”的环节，为档案信息和公民个人隐私树立了安全屏障;浦东不仅把民生档案前台受理点推进到了全区多个村居委，而且还与宁波、杭州、成都、北京朝阳区签订了协议，实现了跨省市异地查档出证……更为可喜的是，2014年10月27日，经上海市社区事务受理服务中心标准化建设联席会议批准，民生档案社区查询项目被纳入了全市社区服务统一平台，成为有正式“户口”的常规受理项目，这将有利于进一步提高档案服务民生的便捷程度和工作水平。

　　档案工作的与时俱进，每一个脚步都凝结着档案人创新的智慧和迎难而上、勇于突破自我的改革精神。

　　“全市通办”惠民生

　　民生档案远程服务是对档案服务机制的重大创新，是档案学理论上从未有过的新概念，它充分地顺应了群众日益增长的查阅利用民生档案的实际需求。此前，群众查档办事远不如现在方便，往往颇费周章：由于行政区划的调整和家庭的搬迁，很多居民不清楚自己的档案在哪家档案馆，跑了冤枉路却没有办成事。就算了解档案所在之处，也还要在居住地、档案馆和政府办事部门之间来回奔波，费时费力费神，跑出了一肚子怨气。群众查档的不便如何化解，一直是档案人心中萦绕不去的问题。

　　2008年上海市区县档案局(馆)长会议上，普陀区档案局(馆)首先提出打破各个档案馆之间信息资源孤立的“围墙”，实行“就地受理，全市协同”的档案馆大协作设想，引起了与会代表的热烈反响。据相关人士回忆，当时喝彩响应者有之，犹疑观望者不少，而担心顾虑者更多。有人指出该想法虽好，但难度之高近似天方夜谭，难题一抓一大把：如当时的民生档案数字化程度低、上网资源少、联网检索性差;资源整合存在体制上的条块分割、数据库和计算机技术平台异构等难题;异地出证的图章怎么盖，法律效力如何，一旦出了问题该由哪个部门承担等等。

　　尽管意见纷呈，但无人能否认这一大胆设想所指向的民生目标是实实在在的惠民举措，社会发展出现的种种新情况新问题，也要求档案工作不断适应形势变化及时创新。市档案局经过深入调研，明确了利用信息化手段，构建远程便民服务平台的目标。市档案局(馆)长朱纪华将其视为必须倾力开展的一项重点工作。上任伊始，他即在各区县档案局(馆)长会议及全市档案工作大会上反复强调开展此项工作的现实意义，并作出具体部署;这也成为他向市委市政府领导汇报工作的重点内容之一，由此进一步引起了时任分管市领导屠光绍副市长和丁薛祥秘书长的高度关注和重视，丁薛祥秘书长对“就地查询、跨馆出证、馆社联动、全市通办”十六字工作要诀，甚至熟悉得可以脱口而出。

　　民生档案远程服务机制涉及海量数据信息、多头管理部门、众多工作人员，对于各项管理与技术环节的无缝衔接具有较高要求，因此它的建立走的是自上而下的路径，以上层推动为起点，以基层落实为归宿，由市局统一部署，市、区、县档案馆协同配合。市档案局先是选择了部分区县档案馆进行试点，以获取经验，优化方案，逐步攻克了如何远程操作、跨馆出具的档案证明如何保障法律效力、服务是否收费和查询门类如何约定等难题，提出“统一平台、统一流程、统一文本、统一印章”的“四个统一”要求——先后研发了民生档案远程服务网络平台及应用系统;制定了操作流程和办事告知及证书文本格式，统一了档案证明专用章样式;统一开展了工作人员业务培训，并明确“跨馆出证”乃至“异地出证”均免收费用等等。

　　接下来便是在实践层面逐层展开，全面推广，历经了“跨馆出证”、“全区通办”、“全市通办”三个阶段：2010年9月，市和区县档案馆启动了“馆际联动”机制;2011年第一季度，通过电话和传真实现了“跨馆出证”全市覆盖。2010年3月，杨浦区档案馆在该区的延吉新村街道社区事务受理中心首开全国第一家“馆社联动”试点，7月投入正式运行，当年即为超过100位居民提供了服务;徐汇区档案馆则通过区政务外网，在三个月内将查档出证服务覆盖到区内的13个街镇，2010年9月率先实现了“全区通办”;其他区县也陆续跟进，纷纷将查档服务点延伸到老百姓家门口的社区事务受理中心。在此过程中，各区县档案馆馆藏民生档案全文数字化工作也在紧锣密鼓进行中，至2012年底已基本完成婚姻登记、计划生育、知青上山下乡、知青返城和知青子女回沪等五类档案的数字化，共扫描条目4千多万条，全文数据超过1亿页。查询档案的方式从电话、传真发展到全市计算机联网查询。

　　各项条件成熟后，2012年12月20日，民生档案远程服务平台“全市通办”的开通仪式在其首倡之地——普陀区的长寿路街道举行，标志着这一惠民服务在全上海“遍地开花”。从此以后，只要是在婚姻登记、计划生育、知青上山下乡、知青返城和知青子女回沪等五类档案范围内，群众都可以凭本人有效身份证件，在就近首访的档案馆或街镇社区事务受理服务中心，查到本人档案信息，并当场获得档案部门出具的档案证明，在获得证明的同时，一次性把要办的事办完。

　　据统计，自“全市通办”开通至2014年11月底，受惠群众已超过25700人次。这一数据充分显示了上海档案系统公共服务机制的便民与高效。

　　创新服务有妙招

　　市档案局(馆)长朱纪华在“全市通办”开通仪式上指出，“全市通办”不是终点，而是新的工作起点。各区县档案局(馆)在保障民生档案远程服务平台顺利运行的基础上，纷纷根据各自区域的民情，在完善服务功能、技术、方式和能力等方面继续创新机制，进一步深化拓展民生档案远程服务内容，以实际行动加快推进这一惠民工程。

　　普陀区是“馆室联动”模式的首创者，最先将民生档案服务向民政、房产、计生等专业涉民部门的便民服务窗口延伸，使民生档案查询、补证、办事无缝衔接，一步到位，最大限度地为群众提供方便。

　　普陀区人口家庭计划指导中心是区人口和计划生育委员会为方便居民办事设立的专门机构，该中心的工作人员张磊向笔者讲述了一则案例：“前不久，我接待了一对夫妻，他们前来办理进行辅助生育所需的医用无子女证明。由于其中一方为再婚，按照办事流程，当事人必须提供其离婚协议书，我在核对他前次婚姻的子女数后才能出具证明。而当事人不仅没有携带婚姻证明材料，而且表示自己的离婚协议书已遗失。见他面露为难之色，我连忙安慰他，现在只要提供身份证件，无须跑档案馆也能查到本人的婚姻档案了。随即我通过网络向普陀区档案馆提交了查询申请，档案馆很快响应，经审核后调出了所需的档案信息，通过网络传回中心，我据此为夫妻俩出具了证明，并加盖了档案馆授权的专用章，他们满心欢喜地连声道谢。”

　　“馆室联动”模式的便利由此可见一斑。据普陀区档案馆副馆长陈辉介绍，早在2011年6月普陀区档案局就与区民政局联合发文，通过区政务平台与全区9个街道、镇的档案室及其社区事务受理中心共18个民生档案服务点联网。2012年2月，又进一步把前台受理点向涉民部门延伸，开通了区民政局的婚姻收养登记中心、区房管局的档案信息中心、区人口和计划生育委员会的人口家庭计划指导中心，以及长征镇、长风新村街道、长寿路街道的计划生育办公室共6个服务点。2012年8月，又开通了区残疾人联合会、桃浦镇计划生育办公室和综合服务站共3个服务点。至此，该区共有28个民生档案利用服务点。

　　徐汇区档案馆也将民生档案的前台受理点推进到涉民部门。区档案局(馆)工作人员细心地发现，婚姻档案查询占到本区查询总量的七成。而有些来办婚姻档案查询出证的群众，并不知道从所在街道可以就近办理，而是径直去了区婚姻登记中心，查不到档案才又来到档案馆，办完事还要回到区婚登中心，所以有人抱怨说：查档出证5分钟，路上却要50分钟。为解决这一问题，徐汇区档案局(馆)请专业公司开发出“婚姻档案查询出证系统”，2014年4月在区婚登中心开设了婚姻档案查询窗口，实现了在婚登中心就能完成婚姻档案查询、当场出证、办理补证等事宜;同时，开展广泛的社会宣传，以提高辖区居民对这项新服务的知晓率。截至2014年8月底，窗口开设的四个月间已有1193名群众在区婚登中心办理婚姻档案查询出证业务。

　　在拓展档案查询门类和出证范围方面，杨浦区档案馆的脚步迈得最快。除了五类全市通办的档案，2014年1月26日杨浦区正式向各社区事务受理中心档案查阅点新增了7类民生档案查阅种类，包括再生育子女申请、学籍档案、收养档案、人才引进、私房翻建执照、劳动能力鉴定和工伤认定。为此，杨浦区档案局(馆)做了大量的前期准备工作：开展区域民生档案资源调查，摸清区域民生档案资源状况，以此为基础有针对性地加强业务指导，统一规范民生档案归档要求，提前接收利用率高、查档需求大的民生档案，不断提高民生档案馆藏比例。同时对馆藏档案进行全面梳理、深入挖掘，把散落在不同全宗内的民生档案信息按专题进行汇总，共整理出涉民档案25类37个专题，优先进行扫描和著录。

　　据笔者了解，目前普陀区等区县也正在梳理汇总利用率较高的民生档案，待条件成熟后也将拓展查询门类。

　　民生档案记载着个人信息，涉及公民的个人隐私，一旦发生档案信息外泄，引发纠纷等不良后果，就会降低服务的价值，也将影响档案馆的公信力。在增强服务能力的同时保障档案信息安全，也是朱纪华局(馆)长在“全市通办”开通仪式上提出的重点要求之一。各区县普遍从信息网络层面和人员层面双管齐下加强安保：建立了与档案馆资源总库物理隔离的民生档案专用数据库，提升了民生档案数据隔离级别;由专人负责网络信息平台的日常维护，定期做好杀毒、升级、日志、备份等工作;在网络上使用和运行档案管理系统过程中，严格遵守安全保障制度和规定，严格秘钥管理和使用;加强对各社区查档人员的培训，定期进行业务培训和安全教育，增加其业务能力、职业素养和安全意识;确保查档人员分A、B角，保证查档岗位有专人负责，对查阅档案的范围和权限实行严格控制;出证盖印由专人办理，统一归放，责任落实到人，确保档案资料的安全保密。

　　在树立安全屏障方面，长宁区档案局(馆)发明了一套“独门秘笈”——在查档过程中设置了为利用者拍摄“大头照”的环节，以加强监管。早在全区通办阶段，长宁区就要求社区工作人员拍摄利用者头像，扫描身份证，并将电子文件上传至该区的网络查询系统，供区档案馆审核。全市通办后使用“市档案信息公共服务平台”，改为要求上传利用者手持有效证件拍摄的头像，为档案馆审核监管提供了依据，确保了档案仅由当事人本人查询，防止公民个人隐私泄露。

　　跨省出证获点“赞”

　　2012年底的一天，浦东新区档案馆的接待利用窗口接到一个特殊的电话，来电者是一名孕妇，因为购房需要提供婚姻证明材料，偏偏她的结婚证放在了杭州老家，身怀六甲的她又不方便旅途奔波，所以才抱着试试看的想法求助浦东新区档案馆。虽然这样的异地查档要求本不在新区档案馆的受理范围之内，但是窗口工作人员并没有回绝她，而是仔细记下了她的电话，并马上将这一情况向领导做了汇报。最后经过多方沟通，通过浙江省档案馆联系到杭州市档案馆，找到了该孕妇的婚姻档案，并为她出具了婚姻证明材料，满足了这一特殊的查档要求。

　　这件个案触动新区档案局(馆)领导思考这样一个问题：民生档案远程利用的范围虽已辐射整个上海地区，但是随着经济社会的快速发展，人口流动日益频繁，需要持档案证明跨省市办事的情况越来越多。针对群众异地利用档案的需求，与其通过领导出面特事特办，不如寻求一种制度化常态化的解决途径。民生档案的查询出证既然能全市通办，可否进一步跨出上海，与外省市合作进行异地代办?

　　这一次档案人又发挥了大胆创新的精神，体现了将想法迅速落地的高效作风。他们首先与近邻浙江省馆协商，对方非常支持，并推荐了民生档案数字化条件最理想的宁波、杭州两市。2013年上半年，浦东新区档案馆先后与宁波市档案馆、杭州市档案馆签署了民生档案跨省异地服务联动工作协议，确立了婚姻档案跨省利用服务的业务标准和工作机制。具体做法是，三地市民可就近在当地档案馆申请利用在浦东新区或宁波市和杭州市登记的婚姻档案(甚至有可能以宁波、杭州为中转站，查询到浙江其他地区的档案)，而不必千里迢迢回到原登记地，受理申请的档案馆将申请表传真给对方档案馆，并通过电话确认是否查到档案，对方馆将加盖公章的档案复制件(法律效力等同于档案原件)寄出，由申请人本人签收。

　　这套工作机制经过一年的运作逐步成熟，成功地为浦东、杭州、宁波三地的二十几位市民办理了婚姻档案的查阅利用，受到了利用者的欢迎和称赞。国家档案局也认可了这一做法，认为这是档案部门突破档案利用属地化限制的一项重大创新。民生档案跨省利用服务的实施，不仅能为三地市民办理民生事项带来明显的实际收益，而且能够间接地促进人才、资金、信息等各种经济社会要素的流动。

　　众所周知，西部地区为上海的改革开放输送了大量的人力资源，这些“新浦东人”在民生档案利用方面自然也产生了跨省利用的需求，所以在长三角“试水”成功后，浦东档案人又将眼光投向了具有代表性的西部城市——成都，经过商议与试运行，2014年9月26日与成都市档案馆正式签约，启动了婚姻登记档案的异地利用服务机制。

　　随后浦东又与江苏省南京市、北京市朝阳区结成了合作伙伴。新区档案局(馆)副局(馆)长费美荣告诉笔者，将来不仅要与更多的地区达成合作关系，还要拓展档案查询门类，尽可能地方便群众，造福群众。

　　除此之外，考虑到浦东地域广阔，农村居民数量庞大，新区档案局(馆)还将档案利用的前沿阵地直接推进到了村居委，在试点的基础上全面开通了民生档案“查档不出村”工作平台，开放了婚姻、独生子女、知青上山下乡、知青子女回沪和农民建房等五类常用民生档案，使得广大农村居民特别是行动不便、年老体弱者可在村居委就近申请查档、就近取件，享受到家门口的档案服务。截至2014年底，这一贴心服务已经覆盖浦东新区24个建制镇的800多家村居委。

　　服务百姓无止境

　　民生档案远程利用机制虽已运作得风生水起，为民所赞，但市档案局(馆)相关工作人员一直有一块心结：该服务机制虽已建成并运行，却长久未能列入市民政局统筹的全市社区事务受理服务中心(以下简称“受理中心”)常规受理项目。直到2014年10月27日，这块心结才终于解开。在市档案局(馆)长朱纪华的力推下，通过与本市有关职能部门多次协商、积极争取，民生档案社区查询项目最终“落户”全市社区服务统一平台。

　　市档案局业务指导处处长孙兆伟讲述了“落户”的曲折经过：“我们的民生档案服务虽已在社区落地，但却是‘饭店旁边摆粥摊’，是体制外运行，以前曾设想进入受理中心服务项目统建范围，但未能如愿。2014年8月终于出现了转机，市委办公厅、市政府办公厅在《关于加强和改进新形势下本市档案工作的实施意见》中明确要求将民生档案服务纳入受理中心服务范围，我们据此与有关部门加强协调。在此过程中得知了一条重要信息——市政府办公厅已成立了本市‘社区事务受理服务中心标准化建设联席会议’，对受理中心服务项目进行梳理，对新设立项目建立‘事项准入’机制，各业务主管部门凡需在受理中心设立服务项目的，须经联席会议审核批准，原则上不再单独向受理中心加派工作任务。当时经联席会议核定的服务项目已达221项，涵盖民政、计生、人社、公安、征兵等10个条线。同时，作为保障受理中心标准化建设的技术措施，由市民政局和市经信委牵头，各条线的便民服务系统正在进行升级改造，逐步完成与受理中心服务平台的接轨。没有纳入标准化建设的服务项目，将不得也无法在受理中心大平台上运行和提供服务。”

　　“也就是说，如果错失了此轮受理中心标准化建设的机会，全市通办工作将被排除在受理中心服务项目之外而不得不叫停。而且为保持服务平台的稳定性，中途不得再增加受理项目，所以再有申请的机会就得等到下轮系统改造之时，至少要四年以后。”“好险哪!”笔者不仅叹道。孙处长点了点头：“所以我们以最快速度向联席会议办公室递交了准入申请，同时向市经信委、市财政局等有关部门申报了预算和技术方案，并着手统一部署实施系统升级改造。”

　　“联席会议等相关部门的动作也很快，在短时间内就审批通过了，同意将民生档案查询事项纳入受理中心统一平台。之所以这么支持我们，主要有三点原因：一是这几年开展档案远程利用的成效确实很好，深受老百姓欢迎;二是档案信息作为落实民生政策的基础，为社区受理中心和其他办事机构服务民生提供了便利;三是我们原来的‘城市数字记忆工程’基于政务外网档案远程服务平台的架构部署较好，与受理中心的统一平台基本吻合。”

　　“我们是联席会议审核通过的最后一个条线，纳入了8个服务项目——在全市通办原有五项基础上，我们抓住机遇新增了‘再生育子女审批档案’、‘工伤认定档案’和‘学籍档案’等三项。以前靠的是各区县的友情操作，现在纳入联席会议的统建统管机制，终于名正言顺了”，孙兆伟笑着说，“现在高速公路建好了，但是跑道上的车还不够多。我们努力的方向是进一步拓展查询门类，争取把群众迫切需要且依法依规可以为其提供利用的档案，纳入远程服务平台。”

　　据业务指导处薛文同志介绍，目前市局正在积极开展民生档案查询系统的升级改造等相关配套工作，并向各区县档案局(馆)布置了任务：长宁、静安、闵行、嘉定和奉贤区档案馆作为试点，2015年3月底前要全部完成新增3种民生档案的专题目录数据库建设;其他区县档案馆2015年5月底前全部完成。目标是2015年7月前，所有区县档案馆基本建成新增3种民生档案全文数据库。

　　(张晶晶)

　　2015-04-01