杨立人   原载于《档案学研究》2006年第5期

 

    近年来， 公共档案馆建设成为档案界的热门话题， 而公共档案馆建设必然涉及公共档案馆体系的构建问题， 只有对公共档案馆体系的构建有着明确的思路， 才能对各级各类公共档案馆建设进行科学、合理的指导。

    （ 一） 公共档案馆体系。

     １．公共档案馆是公共档案馆体系的基本组成单位。公共档案馆体系是由公共档案馆组成的， 没有公共档案馆就无所谓公共档案馆体系。 那么， 我国是否存在公共档案馆呢？我国大多数学者认为我国已经存在有公共档案馆， 尽管这些学者对公共档案馆范围的划分尚存在着分歧：

    （ １） 有的学者认为， 我国综合性国家档案馆收藏的党政机关档案和历史档案对社会各方面了解党政机关工作、进行编史修志和爱国主义 教育具有一定的价值， 属于公共档案馆， 而其他档案馆则不属于公共档案馆。例如， 赵建功认为“在我国， 最有资格充任公共档案馆的还是综合档案馆， 至于部门档案馆、企事业档案馆以及各类专门档案馆或专业档案馆， 以及可能出现的私人档案馆等， 基本可以排除①。”

    （ ２） 有的学者则认为， 国家档案馆和部门档案馆都属于公共档案馆。例如， 冯惠玲、张辑哲主编的《 档案管理学》一书认为， 公共档案馆包括国家档案馆和专业档案馆， 而专业档案馆又包括部门档案馆②。

    （３） 大多数学者认为， 由于我国国家档案馆（ 包括综合性和专门性国家档案馆） 必须向社会开放， 以满足社会各方面需要为主要目的， 因而属于公共档案馆。例如， 潘玉民认为“ 我们现在 ， 所讲的公共档案馆就是指国家档案馆而言”。③

上述观点尽管存在着分歧， 但大前提是相同的， 即我国已经存在着公共档案馆。那么， 为何对哪些档案馆应列入公共档案馆存在着分歧呢？ 这实际上涉及到公共档案馆标准认识的问题， 标准的不一致必然导致公共档案馆范围界定的差别。但如果对这些不同的标准进行仔细分析， 便会发现这些标准的主要方面是相同的， 即公共档案馆是一种开放型的档案馆， 是以满足社会各方面利用需求为主要目的的公共机构。据此我们不难得出一个并不复杂的结论： 一 个档案馆是否属于公共档案馆， 主要看其是否把档案向社会开放作为主要目的， 如果该档案馆的收集和管理都以向社会开放， 满足社会的利用需求为主要目的， 便属于公共档案馆， 否则便属于非公共档案馆。 我国现有的国家档案馆 （ 包括综合性和专 门性国家档案馆， 下同） 正是以向社会各方面开放利用为主要目的的， 符合这个标准， 应属于公共档案馆。

    ２．公共档案馆体系概念。

    虽然我国已存在着一定数量的公共档案馆并建立了一套向社会开放的制度， 但从公共档案馆应满足社会各方面利用需求的总体目标看， 还存在着较大的差距。国家档案馆主要提供党政机关的档案、某些专业档案和一定数量的历史档案， 而不能向社会提供各种成分和内容的档案， 满足社会各方面对公共档案的利用需求， 这就需要建立一个由各级各类公共档案馆组成的较为完善的公共档案馆体系， 通过各种各类的公共档案馆互相配合和补充， 来满足社会各方面的利用需求。公共档案馆体系正是这种以满足社会公众利用需求为目的， 由各级各类公共档案馆组成的档案馆体系。与现有的国家档案馆体系相比， 公共档案馆体系具有如下特点：

    （ １） 从目的方面看， 现有的国家档案馆体系主要是为党和国家各项工作服务。建国初期开始建立的， 由约３０００ 个各级各类国家档案馆组成的国家档案馆体系， 在建国初期档案工作主要为党和国家工作服务的思想指导下， 档案的收集、管理和提供利用都把为党和国家工作服务作为主要目的。尽管 １９８７ 年制定的《 档案法》 已经提出了档案工作要便于社会各方面利用， 但由于国家档案馆馆藏内容偏向于党政机关档案， 因而客观上它仍以满足党政机关各项工作利用为主。 与此相比， 公共档案馆体系的目标范围应更为广泛。“ 公共”有“ 属于社会的， 公有公用的” 之意， 公共档案馆体系是以满足社会各方面利用为主要目的， 包括为各级各类国家机关、企业 事业单位、社会组织和公民个人服务， 既为党和 国家工作服务， 也为一般的企业事业单位、社会 组织和普通百姓等社会其他方面的工作和生活 服务。

    （ ２） 从体系构成方面看， 国家档案馆体系以 综合性和专门性国家档案馆为构成单位， 公共 档案馆体系则以各种公共档案馆为构成单位，除了现有的国家档案馆， 还应包括其他类型的公共档案馆， 其外延应大于现有的国家档案馆体系。因为公共档案馆体系除了要向社会提供党政机关档案， 还要向社会全面地提供企业事业单位、社会组织的档案， 县级以下基层单位的档案， 反映公众生活、民风民俗、乡土人情的人 文人本档案。

     （ 二） 公共档案馆体系概念提出的意义。

    １．公共档案馆体系是系统化思想在公共档案馆建设中的运用。它将公共档案馆的建设提高到系统工程的高度， 从总体上对公共档案馆进行规划和安排， 有利于各级各类公共档案馆合理布局、分工配合， 达到种类齐全、分布均衡、整 体和谐、重点突出的总体效果， 真正实现向社会提供各种成分和内容的档案， 满足社会各方面利用需求的总体目标。

    ２．从公共档案馆体系的高度， 有利于全方位辨清公共档案馆的界定标准。如果只局限于某个局部的范围来谈论某个或某种档案馆是否属于公共档案馆， 难免会产生片面的看法。例如， 有的学者认为一个公共档案馆的馆藏必须包罗万象， 包含各种内容和成分的公共档案， 而专门档案馆不能提供公众所需的各种档案， 因而不是公共档案馆； 有的学者甚至认为， 综合性国家档案馆主要向社会公众提供党政机关档案， 而不能提供公众所需要的各类档案， 因而也不是公共档案馆④。但是从公共档案馆体系的高度便不难看出， 只有各种类别公共档案馆组合成的公共档案馆体系才能向社会公众提供各种类别的公共档案， 满足社会公众各方面的利用需求； 一个公共档案馆只能向社会提供某一方面或某几方面的档案， 而不能提供各方面的档案， 这是正常现象。因而， 不能要求某一种公共档案馆能够单独完成整个公共档案馆体系才能完成的各项任务， 正如一种商场， 即使是综合性 商场也不能够单独满足公众各方面的消费需 求， 只有整个完整的商业系统才能实现这个目 的。

    ３．便于推行灵活多样， 兼容并蓄的建馆政策。公共档案馆体系的目标是要实现全面地为社会公众服务， 满足社会各方面的利用需求。要实现这个目标， 只靠类型单一的公共档案馆是不够的， 除了现有的国家档案馆之外， 还需要增设新的公共档案馆作为补充。有些部门档案馆将部分档案向社会开放， 可列入准公共档案馆的范围。例如， 外交部档案馆于 ２００４ 年 １ 月 １９ 日和 ２００６ 年 ５ 月 １０ 日分两批向社会开放了 １９６０ 年以前的部分外交档案， 其中第 ２ 批开放 的数量达 ２５６５１ 件， 计 ３６６５５１ 页， 凡我国公民只要持本人身份证均可直接查阅这些已开放的档案， 外国个人或组织在办理审批手续获得批 准后也可查阅。

    从上文可以看出， 现有的国家档案馆体系承担了公共档案馆体系的一部分职能， 即主要为党政机关工作服务的职能， 公共档案馆体系的另一部分职能， 即收集企业事业、社会组织和 基层单位档案并为公众利用服务的职能， 需要通过建立较为完善的公共档案馆体系来实现。 要建立完善的公共档案馆体系需要扩大现有国 家档案馆的收集和管理范围或新增其他类型的 公共档案馆作为补充， 主要有如下几种方案：

    １．综合性国家档案馆除接收党政机关档案外， 还应全面接收企业事业单位的档案。按照国 家档案馆的收集范围， 综合性国家档案馆除重 点接收党政机关档案外还应适当接收本地区相 应级别的企业事业单位的档案， 但实际上各级 综合性档案馆很少或基本上未接收辖区内的企 业事业单位的档案， 尤其是企业单位的档案， 这点从诸多档案馆馆藏内容中可以看出。因而， 要 求综合性国家档案馆除接收党政机关档案外， 还应较为全面地接收相应级别的企业事业单位 的档案并向社会开放， 这样才能满足公众对企业事业单位档案的利用需求。

    ２．增设基层档案馆。这里所称的基层档案 馆是指乡镇和街道等基层机构设置的公共性档 案机构， 主要有乡镇档案馆和街道档案馆。根据 １９９２ 年 １ 月 ２７ 日国家档案馆局发布的《 全国档案馆设置原则和布局方案》， 我国只在县（ 旗、 市、区） 以上级别的行政区设置地方级国家档案馆， 农村的乡镇和城市的街道均未设置档案馆。 其结果是， 除县档案馆兼收乡镇党委和政府及其工作部门的档案外⑤， 乡镇、街道各单位的档案， 村委会、居委会档案均被排除在公共档案馆的接收范围之外， 没有机会进入公共档案馆向社会开放。该部分档案虽多为事务性文件， 内容琐碎、繁杂， 但该部分档案不但反映了乡镇和 街道、村委会和居委会等基层单位的工作活动， 还具体地反映了城乡居民的日常生活和生老病 死的情况， 包含有十分丰富的人文人本、民风民 俗档案。因而， 若能设立乡镇档案馆接收乡镇机 关、企业事业单位以及乡镇下属的村委会档案 （ 此后乡镇党委和政府及其工作部门的档案可直接由乡镇档案馆接收、管理和提供利用） ， 设 立街道档案馆接收街道机关、企业事业单位以及街道下属的居委会（ 或社区）档案， 这样能够较好地满足广大城乡居民工作和生活的利用需求。

    即以现有的综合性和专门性国家档案馆为核心， 增设公共性的企业事业档案馆、基层档案馆。

    １． 我国现有的 ３０００ 多个综合性和专门性 国家档案馆是党和国家各级机关工作的重要依据， 是社会各界研究和了解党和国家各项工作活动， 进行爱国主义教育和编史修志的重要基 地， 它必然成为公共档案馆体系中的核心部分。

    ２．公共性的企业事业档案馆不同于企业事业单位内部设立的封闭式档案馆， 它是指专门收集辖区范围内各企业事业单位形成档案的具有公共性质的档案馆。由于各级综合性国家档 案馆实际上很少或基本上未收集企业事业单位 的档案， 因而增设各级别公共性的企业事业档 案馆， 收集本地区相应级别的企业事业单位的 档案并向社会开放， 可以满足公众对企业事业 单位档案的利用需求。

    ３．增设乡镇和街道档案馆， 分别接收乡镇机关、企业事业单位档案以及乡镇下属的村委 会档案， 街道机关、企业事业单位档案以及街道 下属的居委会（ 或社区） 档案， 并向社会开放。

    （ 三） 通过对国家档案馆职责范围的扩充来 实现全面收集公共档案并向社会开放的目的。

我国有些学者认为公共档案馆就是国家档案馆， 而不是要在现有的国家档案馆之外建立什么新型的公共档案馆⑥， 国家档案馆承担的职责便是公共档案馆要承担的职责。根据这种观点， 在不增设公共档案馆的情况下， 由现有的各级各类国家档案馆负责收集各种各类公共档案并向公众开放， 由现有的国家档案馆体系履行公共档案馆体系的所有职责。这种方案的优点是不需增设新型的公共档案馆， 符合机构精简原则， 但该方案也存在着不可忽略的问题： 综合性的国家档案馆， 现主要接收党政机关档案， 若要扩大其接收范围， 也只能增加对县级以上企业事业等单位档案的接收， 而乡镇企业事业单位以及乡镇所属的村委会档案， 街道 机关、企事业单位及街道所属的居委会 （ 或社 区） 档案难以由其进行接收； 专门性国家档案馆只能接收某些种类的专门档案， 也不可能对该部分档案加以接收。因而， 设置基层档案馆是必要的。

    分析上述三种方案， 可以得出如下结论：

    １．在公共档案馆体系建设中， 不管采用上述哪种方案， 现有的国家档案馆无疑是该体系的核心部分。各级综合档案馆， 收藏着大量的各级党政机关档案和许多珍贵的历史档案， 反映了各级党政机关工作活动和祖国的历史面貌， 是十分宝贵的历史文化财富， 对社会公众具有 重要的查考利用价值； 专门档案馆， 尤其是科技 档案馆收藏着科学技术等活动中形成的大量的专门档案， 社会公众在生产和生活中也离不开 对该部分档案的利用。因而， 现有各级各类国家 档案馆是公共档案馆体系的重要组成部分。

    
    ２．由于职责范围的限制， 现有的各级国家 档案馆难以兼容乡镇企业事业单位和乡镇所属 的村委会的档案， 以及街道机关、企业事业单位 和街道所属的居委会（ 或社区） 档案， 而该部分档案又是与百姓生活息息相关的， 包涵着大量 人文人本档案。因而在乡镇和街道设置基层档 案馆接收该部分档案并向社会开放， 对满足城乡居民工作和生活方面的利用需求是很有帮助 的。

     ３．对县级以上各级企业事业单位形成的档案， 可以单独设立各级公共性的企业事业档案馆进行收集、管理和提供利用， 也可以由相应级 别的综合性国家档案馆进行管理， 这两种方法 各有利弊：
    （ １） 由现有的各级别的综合性国家档案馆进行接收和管理， 不需增设公共性的企业 事业档案馆， 符合机构精简原则。但综合性国家 档案馆以接收和管理党政机关档案为重点， 容 易忽视对企业事业档案的接收和管理， 从而影 响了社会公众对企业事业档案的利用， 这从过 去几十年的档案馆工作经验中已经得到了证 实。

    （ ２） 县以上各级企业事业单位形成的档案由单独设立的各级公共性企业事业档案馆保管， 可以保证各级企业事业单位形成的档案得到应有的重视和合理的接收、管理， 也保证了公众对该部分档案的利用， 但增设各级公共性的企业事业档案馆， 会造成档案机构的迅速扩充。从国情出发， 现阶段可暂时采用由综合性国家档案馆接收和管理企业事业档案的办法， 待今后国力许可之时再另行设立各级公共性企业事业档案馆。

 

    ①赵建功：《公共档案馆琐议》， 《 山西档案》２００３ 年 第 ４ 期。

    ②冯惠玲、张辑哲主编：《档案管理学》， 中国人民大 学出版社 ２００１ 年 ６ 月版， 第 ７１－ ７３ 页。

    ③⑥潘玉民：《 公共档案馆， 你到哪里去》， 《浙江档 案》，２００５ 年第 ６ 期。

    ④杜长安：《打造真正的“ 公共档案馆”》， 《上海档案》，２００１ 年第 ５ 期。

    ⑤１９８６ 年 ２ 月 ７ 日国家档案馆局发布的《 各级国家档案馆收集档案范围的规定》第 ３ 条规定“ 县级档案馆 ： 同时接收乡、镇党委和政府及其工作部门形成的档案”。

    （ 作者： 杨立人， 福州市， 福建师范大学社会 历史学院档案系， 邮编： ３５０００７）